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皇帝之使者是皇帝之代表，為皇帝之耳目爪牙，統治帝國之工具。使者秉上意干預司法，代表皇帝拜官封爵，貶免賞罰，傳達皇帝之旨意，受臣民上言，視察調查，行風俗，探民隱，救災治水，監軍領兵，監督官吏，出使外國，凡皇帝所欲為，皆可遺使者為之，使者之使命，可謂無所不包。為加強控制，貫徹個人意志，皇帝不欲行政機關插手某事，而特遣使者幹事，是皇帝集中權力，加強個人統治之手段。使者代表皇帝，出而監督、指導各級行政官員，或越過行政系統直接執行皇帝之命令，侵蝕攘奪行政官員之職權，某些使者甚至長期代替行政官員行使職權，而終於演變為行政官員。這種現象在任何君主專制下都可能發生。
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